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《控制污染物排放許可制實施方案》
為落實《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號），近日，環(huán)保部印發(fā)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號）和《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點城市高架源排污許可管理工作的通知》（環(huán)水體〔2016〕189號）。為便于各地深刻理解上述文件精神，環(huán)保部排污許可專項小組研究制定了《控制污染物排放許可制實施方案30問》，現(xiàn)予以播發(fā)。 1.目前排污許可制度的法律依據(jù)有哪些？
《水污染防治法》第二十條規(guī)定：國家實行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，也應(yīng)當取得排污許可證。禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谑艞l規(guī)定：排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應(yīng)當取得排污許可證?！董h(huán)境保護法》第四十五條規(guī)定：國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物?！端廴痉乐畏ā泛汀洞髿馕廴痉乐畏ā肪?guī)定排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。
《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《方案》）的發(fā)布，是落實黨中央國務(wù)院的決策部署，是依法明確排污許可的具體辦法和實施步驟的指導(dǎo)性文件。
2.為什么我國排污許可要實施綜合許可、一證式管理？
實施綜合許可，是指將一個企業(yè)或者排污單位的污染物排放許可在一個排污許可證集中規(guī)定，現(xiàn)階段主要包括大氣和水污染物。這一方面是為了更好地減輕企業(yè)負擔(dān)，減少行政審批數(shù)量；另一方面是避免為了單純降低某一類污染物排放而導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移。環(huán)保部門應(yīng)當加大綜合協(xié)調(diào)，充分運用信息化手段，做好不同環(huán)境要素的綜合許可。
一證式管理既指大氣和水等要素的環(huán)境管理在一個許可證中綜合體現(xiàn)，也指大氣和水等污染物的達標排放、總量控制等各項環(huán)境管理要求；新增污染源環(huán)境影響評價各項要求以及其他企事業(yè)單位應(yīng)當承擔(dān)的污染物排放的責(zé)任和義務(wù)均應(yīng)當在許可證中規(guī)定，企業(yè)守法、部門執(zhí)法和社會公眾監(jiān)督也都應(yīng)當以此為主要或者基本依據(jù)。
3.通過實施排污許可制如何改善環(huán)境質(zhì)量？
當前我國環(huán)境管理的核心是改善環(huán)境質(zhì)量。減少污染物排放是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的根本手段。固定污染源是我國污染物排放主要來源，且達標排放情況不容樂觀。排污許可證抓住固定污染源實質(zhì)就是抓住了工業(yè)污染防治的重點和關(guān)鍵。對于現(xiàn)有企業(yè)，減排的方式主要是生產(chǎn)工藝革新、技術(shù)改造或增加污染治理設(shè)施、強化環(huán)境管理，排污許可證重點對污染治理設(shè)施、污染物排放濃度、排放量以及管理要求進行許可，通過排污許可證強化環(huán)境保護精細化管理，促進企業(yè)達標排放，并有效控制區(qū)域流域污染物排放量。
《方案》提出了多項以排污許可證為載體，不斷降低污染物排放，從而促進改善環(huán)境質(zhì)量的制度安排。一是對于環(huán)境質(zhì)量不達標或有改善任務(wù)的地區(qū)，省級人民政府可以通過提高排放標準，加嚴排污單位的許可排放濃度和排放量，從而達到改善環(huán)境質(zhì)量目的；二是環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的縣級以上地方人民政府可通過依法制定環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃，對排污單位提出更加嚴格的要求；三是各地方人民政府依法制定的重污染天氣應(yīng)對措施，以及地方限期達標規(guī)劃或有關(guān)水污染防治應(yīng)急預(yù)案中枯水期環(huán)境管理要求等，針對特殊時段排污行為提出更加嚴格的要求，在許可證中載明，使得企業(yè)對污染物排放精細化管理的預(yù)期明確，有效支撐環(huán)境質(zhì)量改善。
4.排污許可制度如何實現(xiàn)污染物總量控制相關(guān)要求？
排污許可制度是落實企事業(yè)單位總量控制要求的重要手段，通過排污許可制改革，改變從上往下分解總量指標的行政區(qū)域總量控制制度，建立由下向上的企事業(yè)單位總量控制制度，將總量控制的責(zé)任回歸到企事業(yè)單位，從而落實企業(yè)對其排放行為負責(zé)、政府對其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的法律責(zé)任。
排污許可證載明的許可排放量即為企業(yè)污染物排放的天花板，是企業(yè)污染物排放的總量指標，通過在許可證中載明，使企業(yè)知曉自身責(zé)任，政府明確核查重點，公眾掌握監(jiān)督依據(jù)。一個區(qū)域內(nèi)所有排污單位許可排放量之和就是該區(qū)域固定源總量控制指標，總量削減計劃即是對許可排放量的削減；排污單位年實際排放量與上一年度的差值，即為年度實際排放變化量。
改革現(xiàn)有的總量核算與考核辦法，總量考核服從質(zhì)量考核。把總量控制污染物逐步擴大到影響環(huán)境質(zhì)量的重點污染物，總量控制的范圍逐步統(tǒng)一到固定污染源，對環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，通過提高排放標準等，依法確定企業(yè)更加嚴格的許可排放量，從而服務(wù)改善環(huán)境質(zhì)量的目標。
5.排污許可制如何與環(huán)評制度銜接？
環(huán)境影響評價制度與排污許可制度都是我國污染源管理的重要制度。如何實現(xiàn)環(huán)評制度和排污許可制度的有效銜接是排污許可制改革的重點?！秾嵤┓桨浮分刑岢?，通過改革實現(xiàn)對固定污染源從污染預(yù)防到污染管控的全過程監(jiān)管，環(huán)評管準入，許可管運營。
環(huán)評制度重點關(guān)注新建項目選址布局、項目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響和擬采取的污染防治措施。排污許可與環(huán)評在污染物排放上進行銜接。在時間節(jié)點上，新建污染源必須在產(chǎn)生實際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證；在內(nèi)容要求上，環(huán)境影響評價審批文件中與污染物排放相關(guān)內(nèi)容要納入排污許可證；在環(huán)境監(jiān)管上，對需要開展環(huán)境影響后評價的，排污單位排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評價的主要依據(jù)。
6.哪些企業(yè)將納入排污許可管理？
在《水污染防治法》《大氣污染防治法》的法律框架下，實施方案要求環(huán)保部制定固定污染源排污許可分類管理名錄（以下簡稱名錄），在名錄范圍內(nèi)的企業(yè)將納入排污許可管理。名錄主要包括實施許可證的行業(yè)、實施時間。排污許可分類管理名錄是一個動態(tài)更新名錄，它將根據(jù)法律法規(guī)的最新要求和環(huán)境管理的需要進行動態(tài)更新。
名錄是以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》為基礎(chǔ)，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度的大小，明確哪些行業(yè)實施排污許可，以及這些行業(yè)中的哪些類型企業(yè)可實施簡化管理。名錄還將規(guī)定國家按行業(yè)推動排污許可證核發(fā)的時間安排；對于國家暫不統(tǒng)一推動的行業(yè)，地方可依據(jù)改善環(huán)境質(zhì)量的要求，優(yōu)先納入排污許可管理的行業(yè)。名錄的制定將向社會公開征求意見。
對于移動污染源、農(nóng)業(yè)面源，不按固定污染源排污許可制進行管理。
7.排污許可證的核發(fā)權(quán)限是如何規(guī)定的？
排污許可證核發(fā)權(quán)限確定的基本原則是“屬地監(jiān)管”以及“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”。根據(jù)《方案》，核發(fā)權(quán)限在縣級以上地方環(huán)保部門。具體來看，隨著省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的開展，地市級環(huán)保部門將承擔(dān)更多的核發(fā)工作。對于地方性法規(guī)有具體要求的，按其規(guī)定執(zhí)行。如寧夏回族自治區(qū)已通過《寧夏回族自治區(qū)污染物排放管理條例》，該條例明確“對于總裝機容量超過30萬千瓦以上的燃煤電廠及石油化工”等重點排污單位，其排污許可證的核發(fā)權(quán)限為自治區(qū)環(huán)境保護主管部門。環(huán)保部將盡快制定相關(guān)文件，進一步明確排污許可證的核發(fā)權(quán)限。
此外，《方案》中還明確上級環(huán)保部門可依法撤銷下級環(huán)保部門核發(fā)的排污許可證?！缎姓S可法》中可以撤銷不當行政許可的各種情形，也同樣適用于排污許可證的核發(fā)。
8.企業(yè)申請排污許可證應(yīng)提交什么材料？
企業(yè)提交的排污許可申請材料和守法承諾書是環(huán)保部門核發(fā)排污許可證的主要依據(jù)。企業(yè)應(yīng)對申請材料的真實性、合法性、完整性負法律責(zé)任。《方案》提出，申報材料要明確申請的污染物排放種類、濃度和排放量。環(huán)保部正在制定排污許可管理的相關(guān)配套文件，以及申請時需要提交的守法承諾書和排污許可證申請表樣本，并依據(jù)《方案》的規(guī)定，進一步細化排污許可證申請表中企業(yè)需要填報和申請的各項內(nèi)容。
9.環(huán)保部門核發(fā)許可證需要審核什么內(nèi)容？
環(huán)保部門在核發(fā)許可證之前應(yīng)結(jié)合管理要求和政府部門掌握的情況，對申請材料進行認真審核。審核主要包括以下幾個方面：一是申請排污許可證的企事業(yè)單位的生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品不屬于國家或地方政府明確規(guī)定予以淘汰或取締的；二是申請的企業(yè)不應(yīng)位于飲用水水源保護區(qū)等法律法規(guī)明確規(guī)定禁止建設(shè)區(qū)域內(nèi)；三是有符合國家或地方要求的污染防治設(shè)施或污染物處理能力；四是申請的排放濃度符合國家或地方規(guī)定的相關(guān)標準和要求，排放量符合相關(guān)要求，對新改擴建項目的排污單位，還應(yīng)滿足環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)的相關(guān)要求；五是排污口設(shè)置符合國家或地方的要求等。
企業(yè)提交的排污許可申請材料和守法承諾書是環(huán)保部門核發(fā)排污許可證的主要依據(jù)，《實施方案》明確提出企業(yè)應(yīng)對申請材料的真實性、合法性、完整性負法律責(zé)任。環(huán)保部門對于申請材料完整、符合要求的企業(yè)，直接依法核發(fā)許可證。此外，核發(fā)的排污許可證是是企業(yè)排放污染物的“天花板”，是企業(yè)守法的最基本要求，滿足這些要求是企業(yè)基本的法定義務(wù)，這也是排污許可證作為企業(yè)守法、政府執(zhí)法、公眾監(jiān)督依據(jù)的由來。換言之，對于應(yīng)當承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任完全相同的兩個企業(yè)，不論實際排放情況如何，排污許可證核定的排放量和管理要求將會是一致的?！斗桨浮吠瑫r還規(guī)定了，對于申請材料存在疑問、企業(yè)環(huán)境信用不好、有環(huán)境舉報投訴等情況的，環(huán)保部門可開展現(xiàn)場核查。
10.污染防治措施發(fā)生變化是否需要重新申請排污許可證？
污染防治措施是確保企業(yè)按證排污的前提和保障，但許可證制度設(shè)計中并未將其納入許可事項，主要從鼓勵企業(yè)不斷提高污染治理水平的角度考慮。在不屬于環(huán)境影響評價制度有關(guān)規(guī)范性文件確定的重大變更的情形下，企業(yè)污染治理措施發(fā)生變化時，如果有利于減少污染物的排放或者不增加污染物排放，這是允許的，不需要向環(huán)保部門申請變更排污許可證，但需在按規(guī)定上報的執(zhí)行報告中予以詳細說明；如果污染治理措施發(fā)生的變化導(dǎo)致增加污染物排放量，企業(yè)則需要申請變更排污許可證。
為較好的判斷污染治理措施發(fā)生變化后環(huán)境影響變化情況，環(huán)保部門將依據(jù)排污許可證推進時間進度安排，按行業(yè)逐步出臺各行業(yè)污染治理最佳可行技術(shù)指南，如果企業(yè)治理措施的變化均在可行技術(shù)范圍內(nèi)，且不新增污染物種類，則認為其污染物排放量在允許范圍內(nèi)，無需申請變更排污許可證；如不在此范圍內(nèi)，企業(yè)需要提供證明材料和監(jiān)測數(shù)據(jù)，并向環(huán)保部門申請變更排污許可證。
11.《實施方案》發(fā)布后，地方現(xiàn)有已經(jīng)核發(fā)的排污許可證如何管理？
由于我國現(xiàn)有各地方排污許可證存在許可內(nèi)容不統(tǒng)一、許可要求不統(tǒng)一、許可規(guī)范不統(tǒng)一等問題，而本次改革的目標之一就是要統(tǒng)一規(guī)范管理全國排污許可證，實現(xiàn)企業(yè)和地區(qū)之間的公平。因此，依據(jù)地方性法規(guī)核發(fā)的排污許可證仍然有效。對于依據(jù)地方政府規(guī)章等核發(fā)的排污許可證，持證企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)按照排污許可分類管理名錄的時間要求，向具有核發(fā)權(quán)限的機關(guān)申請核發(fā)排污許可證。核發(fā)機關(guān)應(yīng)當在國家排污許可證管理信息平臺填報數(shù)據(jù)，獲取排污許可證編碼，換發(fā)新的全國統(tǒng)一的排污許可證，從而納入新系統(tǒng)進行管理。如果不能滿足最新的許可要求，則應(yīng)當要求企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)向核發(fā)機關(guān)申請變更排污許可證。
12.排污許可證包括什么內(nèi)容？
許可證主要內(nèi)容包括基本信息、許可事項和管理要求三方面。
一、基本信息主要包括，排污單位名稱、地址、法定代表人或主要負責(zé)人、社會統(tǒng)一信用代碼、排污許可證有效期限、發(fā)證機關(guān)、證書編號、二維碼以及排污單位的主要生產(chǎn)裝置、產(chǎn)品產(chǎn)能、污染防治設(shè)施和措施、與確定許可事項有關(guān)的其他信息等。
二、許可事項主要包括，（一）排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向；（二）排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量；（三）重污染天氣或枯水期等特殊時期許可排放濃度和許可排放量。
三、管理要求主要包括，（一）自行監(jiān)測方案、臺賬記錄、執(zhí)行報告等要求；（二）排污許可證執(zhí)行情況報告等的信息公開要求；（三）企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的其他法律責(zé)任。
